Zaak C‑481/19 betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) bij beslissing van 6 maart 2019, ingekomen bij het Hof op 21 juni 2019, in de procedure.
Deze zaak betreft een prejudiciële beslissing op verzoek van het Italiaans Grondwettelijk Hof n.a.v. een geschil tussen DB en CONSOB dat de Italiaanse nationale commissie voor het vennootschaps- en beurswezen is.
Deze laatste beschikt in het kader van feiten van handel met voorwetenschap over een toezichts- en onderzoeksbevoegdheid. Handel met voorwetenschap is een aspect van marktmisbruik dat binnen de EU wordt geregeld vanuit een minimumrechtskader dat o.a. regels bevat i.v.m. toezicht, onderzoek en sanctionering ter vrijwaring van de integriteit van de markt. Zoals de lezer in het arrest zal kunnen vaststellen, werd die problematiek oorspronkelijk geregeld in Richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik). Thans zit het rechtskader voor marktmisbruik vervat in Verordening (EU) 596/2014 van 16 april 2014 van het Europees Parlement en de Raad betreffende marktmisbruik (Verordening marktmisbruik) en houdende intrekking van Richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijnen 2003/124, 2003/125/EG en 2004/72/EG van de Commissie.
Volgens art. 23. 2 a) en b) van de Verordening 596/2014 heeft de bevoegde autoriteit het recht om:
- het verkrijgen van inzage in elk document en in gegevens in welke vorm dan ook, en het ontvangen of maken van een afschrift daarvan;
- het vorderen van of verzoeken om inlichtingen van iedere persoon, met inbegrip van degenen die achtereenvolgens betrokken zijn bij het doorgeven van orders of het uitvoeren van de desbetreffende activiteiten, alsook hun opdrachtgevers, en in voorkomend geval het oproepen en ondervragen van een dergelijke persoon teneinde inlichtingen te verkrijgen.
Onder art. 14.2, a) en b) van de Richtlijn 2003/6/EG gold een nagenoeg gelijkaardige regeling.
Art. 30.1, b) van de Verordening 596/2014 voorziet in de plicht om een sanctieregeling te voorzien in het geval van weigering om aan een onderzoek of een inspectie mee te werken of gehoor te geven aan een vordering of verzoek zoals bedoeld in artikel 23, lid 2. De Lidstaten moeten ervoor zorgen dat bevoegde autoriteiten de bevoegdheid hebben om passende administratieve sancties en administratieve maatregelen te nemen.
Onder art. 14.3 van de Richtlijn 2003/6/EG gold ook al de verplichting om sancties vast te stellen voor het geval er geen medewerking werd verleend aan de bevoegde autoriteiten.
In wezen gaat het om een administratieve handhaving in het geval van een soort verhindering van toezicht.
Op basis van de Italiaanse wet was DB niet alleen veroordeeld tot het betalen van twee geldboetes voor een bestuursrechtelijke overtreding van handel met voorwetenschap, maar ook tot een geldboete van 50.000 euro omdat hij herhaaldelijk had verzocht de datum te verzetten van het verhoor door de CONSOB waarvoor hij was opgeroepen, en toen hij finaal voor het verhoor was verschenen, had geweigerd om de vragen te beantwoorden.
Uiteindelijk komt deze problematiek terecht op het bord van het Italiaans Grondwettelijk Hof dat van oordeel is dat het zwijgrecht, dat is gebaseerd op de interne (Italiaanse) grondwettelijke, Unierechtelijke en internationaalrechtelijke bepalingen, niet kan dienen als rechtvaardiging voor de weigering van de betrokken persoon om te verschijnen op het door de CONSOB georganiseerde verhoor, noch voor de vertraging waarmee die persoon op dat verhoor is verschenen, op voorwaarde dat zijn recht om niet te antwoorden op de vragen die hem tijdens dat verhoor worden gesteld, gewaarborgd is. Volgens het Italiaans Grondwettelijk Hof ontbrak in casu een dergelijke waarborg.
Bij het stellen van de prejudiciële vraag bracht dit Grondwettelijk Hof nog eens de delicate verhouding in herinnering tussen het zwijgrecht en bestuursrechtelijke procedures in de hypothese die laatste leiden tot een sanctie van strafrechtelijke aard.
Om naar nationaal recht te kunnen oordelen, was het Italiaans Grondwettelijk Hof van mening dat het aan het Hof van Justitie de vraag moest voorleggen of de artikelen 47 en 48 van het Handvest, in het licht van de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 6 EVRM, vereisen dat het zwijgrecht wordt geëerbiedigd in het kader van bestuurlijke procedures die tot de oplegging van sancties van strafrechtelijke aard kunnen leiden. Die strafrechtelijke aard moet door verwijzende rechter worden getoetst aan drie criteria:
- de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht,
- de aard van de inbreuk,
- de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.
Vooreerst oordeelt het Hof van Justitie dat het bij zijn uitlegging van de rechten die worden gewaarborgd door artikel 47, tweede alinea, en artikel 48 van het Handvest, als minimumbeschermingsniveau ook rekening moet houden met de daarmee corresponderende rechten die worden gewaarborgd door artikel 6 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.
Verwijzend naar de rechtspraak van het EHRM benadrukt het Hof van Justitie dat het zwijgrecht wordt geschonden in het geval waarin een verdachte onder dreiging van sancties indien hij niet getuigt, hetzij getuigt, hetzij wordt gestraft omdat hij weigert te getuigen. Volgens het Hof van Justitie omvat de draagwijdte van het zwijgrecht de informatie over feitelijke kwesties die later kan worden gebruikt om de tenlastelegging te staven en aldus van invloed kan zijn op de schuldigverklaring of de sanctionering van de persoon die de verklaring heeft afgelegd.
Volgens het Hof van Justitie kan de problematiek spelen in twee gevallen:
Het Hof van Justitie oordeelt uiteindelijk dat het zwijgrecht niet zo ver kan gaan dat het ook oordeelt dat het zwijgrecht zou kunnen dienen als rechtvaardiging voor elke weigering tot samenwerking met de bevoegde autoriteiten. Het Hof verwijst hierbij naar de vertragingstechnieken en de weigering tot verschijnen van DB.
Samengevat komt het erop neer dat nationale wetgevers van de lidstaten wel degelijk mogen voorzien in wettelijke bepalingen die het verhinderen van toezicht in bestuurlijke procedures sanctioneren in zoverre die normen geen sanctie opleggen aan de persoon die weigert vragen te beantwoorden. In die gevallen speelt hoe dan ook het zwijgrecht. Dit kan zich dus voordoen in volgende gevallen:
- de administratiefrechtelijke procedure kan aanleiding geven tot sancties die strafrechtelijk van aard zijn;
- de administratiefrechtelijke procedure geeft weliswaar ‘slechts’ aanleiding tot bestuursrechtelijke sancties, maar de feiten verzameld tijdens deze procedure mogen volgens het nationale recht worden gebruikt in een strafprocedure tegen dezelfde persoon.
Het recht om te zwijgen en om niet mee te werken aan de eigen veroordeling is in die gevallen geen synoniem van een volstrekt obstructierecht.
© Patrick WAETERINCKX
Voor het arrest: cf. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=75CB53E49E6106088ABE1FC7065871CF?text=&docid=237202&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5030546
Voor de samenvatting: cf. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=237261&mode=req&pageIndex=7&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=NL&cid=4748160